2026. 6. 5. 14:40ㆍ아티클 | Article/Issue1. 특별기고
1. 1988년, 지구 온난화를 제한하기 위한 본격적인 국제적 대응의 시작
기후 변화와 지구 온난화는 다른 어떤 자연적 과정과 달리 21세기 인류가 직면한 가장 큰 두 가지 과제이며, 그 영향 또한 이미 세계 어느 도시에서나 느낄 수 있는 전 지구적 과제이다. 이러한 문제적 상황은 우선적으로 세계 정치 중심으로 옮겨갔으며, 유엔 기후 회의 중심으로 기후 목표와 온실가스 배출 감축에 대한 수많은 합의가 이루어졌다.
지구 온난화를 제한하기 위한 본격적인 국제적 대응의 시작은 1988년 유엔환경계획(UNEP)과 세계기상기구(WMO)가 공동으로 설립한 ‘세계기후위원회(World Climate Council)’라고도 불리는 IPCC(기후변화에 관한 정부간 협의체)이다.
IPCC의 주요 업무는 약 7년마다 평가보고서를 발간하여 정책 결정자들이 참고할 수 있도록 기후변화에 대한 최신 평가적 지식을 요약하여 제공하는 것이며, 하지만 구체적인 정책 권고안을 제시하지는 않는다. IPCC와 가장 긴밀하게 협력을 하면서 글로벌 기후정책을 주도하고 있는 유엔기후협약(UNFCCC)은 브라질 리우 지구정상회의(Rio Earth Summit, 1992)에서 설립 합의와 동시에 구체화되기 시작하였다. 전 세계 기후정책 중 처음으로 구속력을 갖는 교토의정서(Kyoto Protocol)는 온실가스 배출에 의한 기후변화를 막기 위해 구체적인 이행방안을 포함한 국제 기후협약 이었다. 이는 유엔기후변화협약의 의정서로서 기후변화에 대한 더 큰 책임을 지는 선진국과 그 영향에 가장 많이 노출되는 국가에 대한 차별화 원칙을 확립하기 위해 마련되었다. 교토의정서는 1997년 COP3에서 채택 되었으나, 실제 발효는 2005년 2월에 이루어졌다. 교토의정서 발효 이후 38개 의무 감축 대상국들은 6가지 온실가스 배출량을 1990년 대비 평균 5.2% 감축 목표를 세웠으며, 유럽연합(EU) 일부 국가는 온실가스배출권 거래제를 도입하였다.1) 당시 우리나라는 교토의정서 의무 감축국가(Annex1) 부속서가 아닌 개발도상국으로 분류되어 온실가스 감축 의무를 갖지 않았다. 그럼에도 온실가스 통계작성 및 기후변화 대응 등 일반적인 사항은 이행해왔던 우리나라는 2000년대 중반부터 교토 메커니즘에 참여하였고, 2011년 저탄소녹색성장 기본법 재정 후 2015년에 온실가스배출권 거래제(Emission Trading System, ETS)를 도입하는 등 지속적인 정책을 추진하였다.2)
선진국에 우선적인 책임을 묻는 방식의 반쪽짜리 협약으로 완전한 성과를 거두지 못하고 2020년에 종료된 교토 메커니즘은 공동이행제도(JI, Joint Implementation), 청정개발체제(CDM), 탄소배출권 거래제(ET) 등 시장 원리를 도입하였으나 온실가스 배출량 세계 1위와 3위인 중국과 인도가 개발도상국이란 이유로 감축 대상국에서 제외되고, 세계 온실가스 배출의 약 60%에 달하는 미국의 탈퇴, 개발도상국 제외 등으로 기후변화 대응의 태생적 한계를 보였다. 그럼에도 최초로 국제적 온실가스 감축 목표를 공식화하고, 2015년 파리 협정으로 발전할 수 있는 기후변화 대응의 기초가 되었다.
2. 2015년, 파리 협정과 그 이후
교토의정서 이후 당사국 간의 양분과 의무의 차별화 문제 등은 2015년 파리 협정(Paris Agreement)에서 중국, 인도, 브라질과 같은 신흥 경제국을 모든 기후 정책 영역에서 자발적으로 참여하도록 하는 조항을 사용함으로써 극복되었다.
파리 협정은 기후변화에 관한 법적 구속력이 있는 국제 조약으로, 2015년 12월 12일 프랑스 파리에서 열린 유엔 기후변화협약(UNFCCC) 당사국 회의(COP 21)에서 194개 국가들이 채택했으며, 이는 2016년 11월 4일 발효되었다.
협정의 주요 목표 중 하나는 기후 변화의 위험과 영향을 크게 줄이는 것이며, IPCCC보고서에 의거하여 ‘산업화 이전 수준 대비 지국 평균 기온 상승폭을 2°C 미만으로 유지하고, ‘산업화 이전 수준 대비 1.5°C로 제한하기 위한 노력’을 추구하는 것이다. 지구 온난화를 1.5°C로 제한하려면 온실가스 배출량이 늦어도 2025년 이전에 정점을 찍고 2030년까지 43%를 감축해야만 한다. 여기에는, 파리 협정의 이행은 최첨단 과학에 기반한 지속적인 경제적, 사회적 변혁을 요구한다. 구체적으로 2030년에서 2052년 사이에 1.5°C의 지구 온난화에 도달할 것으로 예상된다는 IPCCC보고서에 의거하여 지구 온도 상승폭을 1.5°C 이하로 유지하기 위해 2050년까지 전 세계 온실가스 배출량을 1990년 배출량과 비교하여 “Net-Zero(순 배출 제로)”상태, 즉 기후중립 세계를 달성하는 것을 공동 목표로 설정하였다.3)
기후정책의 가장 중요한 전환점이라 할 수 있는 파리 협정은 정부와 비정부기구가 지구 전체에 심각한 피해를 초래할 수준 이하로 지구 온난화를 억제하기 위한 미래 로드맵을 구축하기 위해 수십년 동안 노력한 결과이며, 처음으로 모든 국가가 구속력 있는 협약을 통해 기후변화 맞서 싸우고 그 영향에 적응하기 위한 노력을 기울게 한 다자간의 기후변화 대응 과정에서 중요한 이정표라 할 수 있다. 현재 파리 협약 목표를 달성하기 위해 각국은 점진적으로 더 야심찬 기후행동을 시행하는 5년 주기를 ‘단계적 강화’ 체제로 운영하고 있으며, 2020년부터 국가별 기후행동 계획인 ‘국가별 결정기여(NDCs: Nationally Determined Contributions)를 제출하고 있다. 우리나라도 최근 2018년 대비 2030년까지 40%, 2035년에는 53~61% 감축목표로 수정된 NDC를 추진하고 있다. 이는 기후위기 대응의 시급성, IPCC 권고와 2024년 8월 헌법재판소 헌법불일치 결정 취지, 미래세대 감축부담, 산업계 여건 등을 종합적으로 고려한 목표이다.4)
1) https://unfccc.int/timeline/
2) https://www.mofa.go.kr/www/wpge/m_20150/contents.do
3) https://unfccc.int/process-and-meetings/the-paris-agreement
4) 관계부처합동, 2025, 보도자료 - 2035년까지 18년 대비 온실가스 53%~61% 감축’
2025년은 기후 행동에 있어 중대한 전환점이라고 한다. 왜냐하면, 파리 협약에 따라 각국은 2035년까지의 세계 기후 변화대응 방향을 결정할 새로운 국가별 기후 목표인 NDC를 2025년까지 제출해야 하기 때문이다. 전 세계 배출량의 71%를 차지하는 국가들을 포함하여 2026년 3월 기준 새로운 NDC 제출국은 135국가(지구 배출량 67%), 미제출국 62국가(33%)이며, 세계 8위 탄소 배출국인 한국은 2025년 12월 26일에 2035 NDC(안)을 제출하였다. 지구온난화는 IPCC가 우려했던 1.5°C 임계점을 넘어서면서 더욱 빈번하고 심각한 가뭄, 폭염, 폭우, 강우량 감소 등 훨씬 더 심각한 기후 변화의 영향이 지구 곳곳에 나타나고 있다. 따라서 국가별 2025년 기후목표 상향은 이러한 극심한 기상이변과 같은 위협에 대한 회복력을 강화하기 위해 얼마나 과감하게 계획하고 있는지 보여주고 있다. 이미 2015년 파리 협정 시점에 장기적인 탄소 감축 추세에 진입한 상태였던 EU 국가들은 66.25~72.5% 감축을 제안했으며, 기후소송으로 탄소 목표를 앞당겼던 독일은 77%, 우리나라는 53~61% 감축 목표를 제출하였다. 다만 여전히 부정적인 상황은 중국, 인도 등이 산업화가 늦게 진행되었기 때문에 시기를 늦출 수 있다는 논리로 새로운 NDC 제출을 거부하고 있고 미국 트럼프 정부는 거부가 아니라 탈퇴를 선언한 상태이다.5) IPCC가 우려했던 1.5°C 임계점을 넘어서면서 더욱 빈번하고 심각한 가뭄, 폭염, 폭우, 강우량 감소 등 훨씬 더 심각한 기후 변화의 영향이 지구 곳곳에 나타나고 있는 기후 위기적 상황에서 글로벌 기후정책의 강화와 적극적인 참여가 요구되고 있다.
3. 도시들의 노력 – 시범사업과 성공사례
국가들의 목표와 달리 IPCC(2022)에 따르면, 여전히 도시는 전 세계 온실가스(GHG) 배출량이 2020년 기준 67~72%를 차지하고 있으며, 배출량이 가장 많은 상위 100개 도시가 전 세계 18% 탄소 발자국을 차지하고 있다.6)
이는 국가별 NDC를 달성하기 위해서는 도시의 Net zero이행이 우선되어야 한다는 것을 의미한다. 다행히 최근 10년 동안 기후변화 완화 전략에 대한 도시의 노력이 증가하는 추세이고, 더 많은 도시들이 탄소 배출량 감축에 노력하고, 국가 보다 더 빠른 속도의 탄소 배출 감축 목표를 야심 차게 설정하고 있다.
첫째, 2014년 6월 코펜하겐시에서 베를린, 런던, 멜버른, 샌프란시스코 등 전 세계 17개 도시의 조직 회의를 통해 시작된 탄소중립 도시연합(CNCA: Carbon Neutral Cities Alliance)는 향후 10~20년 내에 탄소중립을 달성하기 위해 노력하는 세계 유수 도시들의 협력체이다. CNCA회원 도시들은 탄소중립을 달성하기 위한 방법론 표준화, 모범사례 공유, 혁신기금조성 및 프로젝트 투자 등을 통해 경험을 공유하고, 모범 사례를 가속화 할 수 있는 기회를 만들어 간다.7)
둘째, 기후에너지 정책에 가장 적극적인 유럽연합(EU)이 추진하고 있는 ‘100 Climate-Neutral and Smart Cities Mission(또는 EU Mission ’NetZeroCities’) 공모사업이다. 2021년 유럽연합 내 100개도시와 호리존 유럽(Horizon Europe)협력국 12개 도시의 2030년까지 기후(탄소)중립 달성의 노력을 지원함과 동
시에 이 도시들은 혁신의 중심지로써 변화를 가속화하게 된다. 그리고 2050년까지 모든 유럽 도시들에게 선도 모델이 될 수 있도록 분야 간 협력 솔루션과 새로운 거버넌스 모델을 시험하고 있다. 특히, 이 사업의 핵심은 탄소중립 사업 추진 장애가 되고 있는 지역 이해관계자 및 시민들과 공동으로 만들어지는 ‘기후도시계약(Climate City Contracts)이다. 이 계약에는 에너지, 건물, 폐기물 관리, 교통을 포함한 도시의 기후 중립 로드맵과 관련 투자 계획이 명시되어 있다. 이러한 계약을 성공적으로 개발한 도시는 EU 미션 라벨을 획득하여 공공 및 민간 자금 지원을 더욱 쉽게 받을 수 있게 된다. 2023년 4월 이후 이미 112개 도시 중 106개 도시가 ‘EU Mission Label’ 을 획득하였다. 선정된 도시는 ‘기후 도시 캐피털 허브(Climate City Capital Hub)로부터 기술지원과 자금조달을 통해 기후목표를 달성하고 영향력 있는 프로젝트를 추진할 수 있다. 이처럼 프로젝트는 무엇보다 시범도시의 구조적 변화를 촉진하여 후속 도시의 장벽도 함께 제거하는 데 목적을 두고 있다. 이러한 과정에 참여하고 있는 도시들은 이미 기후 중립을 향한 대담한 모범 사례를 제시하고 있으며, 탄소중립 목표 실현 가능성, 새로운 기술, 장소와 사람과의 근접성을 활용하여 공정한 전환을 실현하는 통합된 다부문적 접근 방식으로 혁신 및 실험 허브 역할을 하고 있다.8) 좌측 하단의 사진 이미지는 성공적 사례로 평가되는 세계 최초 독일 패시브하우스 기준으로 탄소중립을 실현시킨 독일 하이델베르크(Heidelberg) 반슈타트(Bahnstadt) 사례이다.
전 세계 많은 도시들이 기후 변화에 대처하는 가운데, 선도적인 모범도시의 접근방식에서 교훈을 얻어 각자의 고유한 경제, 사회, 환경적 여건에 맞는 전략을 수립하고 있다. 탄소중립 도시로의 전환은 수많은 과제를 안고 있지만, 성공은 기술 발전, 정책 혁신, 그리고 적극적인 시민 참여에 달려있다.
2025년 세계 최초의 탄소중립 수도가 되기 위한 코펜하겐(Co\-penhagen)은 2009년에서 2022년 사이에 도시의 이산화탄소 배출량이 80% 감소하였다. 그러나 코펜하겐의 탄소중립 도시 목표는 기술적 어려움, 특히 폐기물 에너지화 시설의 탄소 포집 기술 자금 조달 및 교통 제약 등으로 인해 목표 시점이 2028년으로 연기되었다. 그럼에도 불구하고 코펜하겐은 목표 달성에 대한 확고한 의지로 2035년까지 배출하는 탄소 보다 더 많은 탄소를 흡수하는 탄소 순배출량 마이너스 달성 목표를 추진하고 있다. 핵심 전략으로 재생 에너지, 지속 가능한 교통, 혁신적인 도시 설계를 아우르는 다각적인 접근 방식을 취하고 있으며, 이 계획의 핵심은 재생 에너지원으로의 전환이다. 전력은 세계에서 1인당 에너지 생산능력 가장 높은 풍력에너지로 도시 주변에 풍력 터빈 100기를 설치하여 대체 전력원으로 활용하고, 난방에너지는 1979년 덴마크 정부의 석유 수입감축 정책에 따라 지하 파이프라인 설치를 시작한 지역난방 네트워크를 통해 공급되며, 이는 세계에서 가장 효율적이며, 또한 폐기물 소각이나 발전 시설에서 발생된 열에너지를 활용한다. 코펜하겐의 냉방에너지는 도시 항구의 냉수를 활용하는 중앙 집중식 냉각 네트워크를 통해 제공되며, 냉난방 네트워크를 통합함으로써 효율성을 최적화 하고 있다.9)
기후 위기가 가속화됨에 따라 도시들은 탈탄소화라는 현실에 직면해 있다.
코펜하겐 등 성공적 사례 도시들은 하나의 로드맵을 제시하지만, 탄소중립을 향한 여정은 경험을 만들어가고 있으나 보장된 것이 아니다.
탄소중립 도시로의 전환은 단순히 환경적 목표일 뿐 아니라 경제적 과제이기도 하기 때문이다.
기존 시설 개조, 재생 에너지 투자, 교통 시스의 혁신에 드는 초기 비용은 예상을 초월한 높은 비용을 요구할 수 있다. 코펜하겐의 탄소중립 달성 예상 비용은 40억 달러를 초과하며, 이중 상당 부분은 공공 투자와 민간 부문의 참여에 달려 있다. 세계은행(World Bank, 2021) 보고에 따르면 저탄소 인프라에 투자하는 도시는 경제적 충격에 대한 회복력이 향상되고, 공공 보건이 개선되며, 친환경 기업 유치에 더욱 유리해진다. 폭염, 폭우 등 극단적인 기상 현상, 해수면 상승, 대기질 악화 등 아무런 조치를 취하지 않을 경우 발생하는 비용은 선제적인 지속가능성 계획에 투자하는 비용보다 훨씬 클 수 있다.10)
세계 최초 탄소중립 도시가 되기 위한 덴마크 코펜하겐(Copen\-hagen)에서부터, 이미 탄소중립을 실현하고 있는 재생에너지 기반 콤팩트 탄소중립 모델인 스위스 취리히(Zürich) Green city지구, 풍력과 바이오에너지 기반으로 재생에너지를 이미 도시 전체 필요한 에너지를 초과 생산하고 있는 독일의 빌트폴드스리드(Wildpoldsried) 등 해외 우수 사례들은 영감의 원천인 동시에 경고의 메시지이기도 하다.11) 어떤 방법과 전략으로 주어진 시간안에 탄소 중립성을 만들 수 있는지, 우리의 도시가 이를 통해서 무엇을 배울 수 있는지, 그리고 서로 다른 도시환경에서 어떻게 탄소중립 프로젝트를 강화하기 위해 더 노력하고 개인적으로 참여할 수 있는지를 보여준다.
5) https://www.climatewatchdata.org/ndc-tracker?ap3c=IGh-ny\-J1Hht3FZUBAGh-nyLKteBK5IEI6izxtxPgvaHYDFSk6Q&ap3c=IG\-m4wCdSidTw0MUDAGm4wCdSElQ7ZG_gKLCS-XdMGvpivba\-w5A
6) IPCC. Climate Change 2022: Mitigation of Climate Change. Contribution of Working Group III to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change. (Chapter 8). https://www.ipcc.ch/report/ar6/wg3/chapter/chapter-8/ (2022).
7) https://carbonneutralcities.org/
9) https://www.planete-energies.com/en/media/article/copen\-hagen-europes-greenest-capital-city
10) World Bank, 2021, Well Maintained: Economic Benefits from More Reliable and Resilient Infrastructure.
11) 김정곤, 최정은, 2024, 도시수업 – 탄소중립 도시, 베타랩
탄소중립을 이행한 프로젝트와 도시 사례 현황(김정곤, 최정은, 2024)
4. 국내의 노력
최근 국내에서는 아직은 초기 단계지만 탄소중립기본법에 의거 탄소중립 기본계획 수립을 통해 탄소감축 목표를 설정했으며, 관련하여 정부 지원사업과 지자체 자체 사업 정책기반 사업이 추진되고 있다. 이처럼 우리의 도시에서도 가까운 시기에 탄소중립을 실현하기 위한 노력을 기울이고 있는데, 이를 위해서는 정책 입안자, 연구자, 도시계획가 그리고 민간 분야 와도 협력하여 장벽을 극복하여 다양한 도시 환경에 적용 가능한 탄소중립 프레임워크의 구축 등이 요구된다. 탄소중립을 향한 길은 여전히 험난하지만, 코펜하겐을 비롯한 유럽의 여러 도시에서 진행하고 있는 지구촌 기후 변화와 온난화의 극복을 통한 인류의 지속가능한 미래를 위한 노력은 우리에게도 시사하는 바가 크다.
김정곤 / jkkim.ubi@gmail.com/planjk@naver.com
어반바이오공간연구소(UBI) 소장, 도시공학 박사
한국도시계획가 협회 도시기후위기대응전문위원회 위원장
독일 Kaiserslautern공대 학사, Dortmund 대학 석사학위 및 Hamburg 공대 도시공학 박사학위를 취득하였다.
저서활동으로 도시수업-탄소중립도시, 기후위기 대응 탄소중립도시계획 등이 있으며, 한국도시계획학회 연구원장,
대한국토·도시계획학회 기후변화연구위원회 위원장 등 활동을 하고 있다.
그리고 최근 환경부, 국가기후적응센터, 인천도시공사, 경북개발공사 등에서 탄소중립 및 기후적응 분야 연구를 수행하였다.
'아티클 | Article > Issue1. 특별기고' 카테고리의 다른 글
| [특별기고] 열을 찾고 잇고 다시 쓰는 도시_이명주 vol.2 (0) | 2026.06.05 |
|---|---|
| [특별기고] 탄소중립 국토 및 도시로의 전환을 위한 법·제도 정비 방향_이승일 vol.2 (0) | 2026.06.05 |
| [특별기고] 이재명 정부의 국가균형발전정책의 방향_김륜희 vol.1 (0) | 2026.02.04 |
| [특별기고] 새 정부의 새 주택공급 정책 방향_이윤홍 vol.1 (0) | 2026.02.04 |