[해외 도시 계획] 기후변화 대응을 위한 프랑스 도시계획 및 국토계획의 변화 vol.2

프랑스는 2000년 도시의 연대 및 재생에 관한 법률(SRU법)을 제정해 지속가능한 발전을 국가정책의 기본방향으로 설정하고 이를 위한 제도를 정비했다. 또한 이후 그르넬법(Lois Grenelle)과 2015년 파리 기후협정을 통해 기후변화 대응에 대한 구체적 목표를 설정하고 세부 실현방안을 마련했다.

 

본 원고에서는 최근 기후변화 대응을 위한 프랑스 관련 법률 및 제도와 도시계획 부문의 주요 내용 변화 그리고 주요 도시 사례에 대해 정리하고자 한다.

그르넬법의 배경과 도시계획에의 영향
그르넬법은 기후회복탄력성법(Loi Climat et Résilience, 2021년 제정)으로 대표되는 현시점 프랑스 기후 도시계획 정책에 대한 기본적인 법률이다. 해당 법률은 2007년 사르코지 정부가 주도한 ‘환경 그르넬(Grenelle de l’Environnement)’ 대토론의 결과물로, 정부·기업·노동조합·환경단체·지방자치단체 등의 각 사회 주체가 6개월에 걸쳐 기후·에너지·생태 전환에 대한 국가적 합의를 거쳐 도출해냈다. 이 대토론은 1968년 노동자 대타협의 장소였던 ‘그르넬 거리’에서 이름을 가져온 것으로, 프랑스 사회에 상징적 의미를 지니는 합의 과정을 거쳤음을 의미한다.

 

그르넬법은 방향을 제시한 ‘그르넬 I’과 이를 구체적 제도로 전환한 ‘그르 넬 II’ 두 단계로 입법화되었다. 도시계획에 직접적 영향을 미치는 내용은 주로 그르넬 II에서 내용을 언급하고 있다.

 

그르넬법의 도시계획 법제 편입
그르넬 I은, 도시계획법전(Code de l’urbanisme) 제L.110조를 개정하여, 공공 주체의 도시계획 행위가 기후변화 대응 및 적응, 온실가스 감축, 에너지 소비 저감에 기여해야 한다는 원칙을 도시계획법에 최초로 명문화했다. 그르넬 II(Loi ENE)는 이를 구체적인 계획 문서의 내용 변화로 연계해, 지역 도시계획(PLU)과 국토 일관성 기본계획(SCoT)에 대해 ‘녹화(verdissement)’ 원칙을 반영하도록 했다. 이는 단순한 환경적 측면을 넘어 도시계획 문서의 구성 항목 자체를 변경한 의미를 지닌다.

 

국토 일관성 기본계획(SCoT)의 변화
그르넬 II는, SCoT를 프랑스 도시계획 체계의 실질적 중요한 역할을 하는 문서로 위계를 높였다. 가장 중요한 변화는 DOO(지침 및 목표 문서)의 규범적 구속력 강화이다. 기존에는 해당 문서는 도시계획 방향을 제시하는 데 그쳤으나, DOO는 PLU에 대해 수치화된 토지 소비 감축 목표를 직접 제시하고 ‘신규 도시화 예정구역(zone à urbaniser, AU존)’의 도시화 허용(ouverture à l’urbanisation)을 대중교통 접근성과 연동하도록 하는 강제 수단으로 작용하게 되었다. PLU의 규정이 SCoT, DOO의 기준에 미달할 경우, 24개월 유예 후 SCoT가 PLU를 직접 대체하여 적용되는 계획체계가 이로 인해 마련되었다.

 

또한 그르넬 II는 2017년까지 SCoT를 프랑스 모든 지역에 대해 수립하도록 의무화했다. SCoT를 미수립한 지자체는 ‘신규 도시화예정구역’ 지정이 원칙적으로 금지되는 규정을 도입해 SCoT 수립을 강제했다.

지역도시계획(PLU)의 기후·환경 항목 변화
그르넬 II의 규정에 따라 PLU의 구성 내용이 기후 및 환경 측면에서 다음과 같이 변경됐다.
① 보고서(rapport de présentation)에 자연·농업·산림 공간의 소비 현황 분석 의무화. 지속가능발전 정비 프로젝트(PADD)의 토지 소비 목표와의 정합성 설명 의무 신설.
② PADD에 ‘토지 소비 절제 목표(objectifs de modération de la consommation de l’espace)’와 ‘도시 팽창 억제 목표’ 설정 의무화.
③ 규정집(Règlement)에서 에너지·환경 성능 기준을 지정하고, 대중교통 인접 구역에서의 최소 밀도 기준 적용 가능.
④ 생태 연결망(Trame verte et bleue, TVB) 보호 및 복원 기여 의무 신설.
⑤ PLU 수립 시 광역 생태 연결망 기본계획(schémas régionaux de cohérence écologique)과 지역 기후에너지계획(plans climat-énergie territoriaux)을 반영해야 하는 의무 도입.
⑥ PLUi(광역 PLU) 원칙화: 그르넬 II는 PLU 수립 단위를 기초 자치단체(commune)에서 광역 자치단체 연합(EPCI) 단위로 이행하는 것을 원칙으로 규정.

그르넬법의 의의와 한계
그르넬법은 프랑스 도시계획에 기후변화 대응 원칙을 도시계획 법제에 최초로 수용한 제도적 기점이지만, 강행 의무를 수치화하여 적용하지 않은 한계점을 지닌다. ‘토지 소비 감축’ 방향과 도구는 제시되었으나, ‘얼마나, 언제까지’라는 구체적 수치 목표와 이를 달성하지 못했을 경우 제재하는 구조를 지니지 못했다. 이에 실제 토지 소비 감소 효과는 지자체의 의지와 적극성에 의존했으며, 전국적으로 즉각적인 변화가 나타나지는 않았다.

반면 2021년에 제정한 기후회복탄력성법은 해당 부문에서 큰 차별성을 지닌다. ‘2021~2031년 50% 감축, 2050년 순인공화율 제로(ZAN)’라는 수치화된 강제적 의무를 적용하고, 이를 미이행 시 계획 문서 자체의 적법성이 상실되도록 하는 법적 제재를 시행할 수 있다. 즉 그르넬법은 기후변화 대응에 대한 ‘방향과 도구’를 제시한 토대였고, 그르넬법에서 기후법으로의 발전은 프랑스 도시계획을 ‘지속가능성의 권고’에서 ‘기후 전환의 강제’로 이행하도록 한 과정이다.

 

프랑스 도시계획 법전의 기후변화 대응 내용 및 법률
기후변화 대응 도시계획 법제 체계의 전환
프랑스 도시계획법전 제L.101-2조는 기후변화 대응 및 적응을 도시계획의 법정 목표 중 하나로 명시한다. 이는 국가-광역-광역권-기초자치단체 수준으로 의무적인 계획의 일관성(compatibilité obligatoire)을 요구하는 체계를 지니고 있다. 상위 규범과의 ‘적합성(conformité)’ 및 ‘양립성(compatibilité)’ 원칙에 따라, 기후 관련 의무를 이행하지 않은 계획 문서에 의한 건축허가는 행정 취소 소송(recours en annulation)의 대상이 된다.

 

특히 계획문서의 위계별로 순인공율 제로(ZAN) 목표 수정 의무 기한을 법으로 명확히 규정하도록 했다. 광역 기본계획인 SRADDET은 2024년 11월 22일이 기한이고, 광역권 기본계획인 SCoT는 2027년 2월 22일, 기초 단위의 PLU/PLUi는 2028년 2월 22일까지 각각 ZAN 목표를 반영한 문서 개정을 완료해야한다. 이를 위반할 경우는 상급 규범 불이행으로 해당 계획의 적법성이 상실되어 도경시청(préfecture)의 적법성 통제 대상이 된다.

핵심 기후 법률의 내용
(1)기후탄력성법(Loi Climat et Résilience: Loi n° 2021-1104, 2021년 8월 22일)
기후탄력성법(이하 ‘기후법’)은 기후변화 대응 도시계획의 근간을 이루는 핵심 입법이다. 총 305개 조항으로 구성되어 있고, 토지 인공화 억제 및 순인공률 제로로 통일(ZAN) 목표를 도시계획 법제 안에 강행 규정으로 도입했다.

 

① 제194조 - ZAN 목표의 법제화: 2021~2031년 10년간 자연·농업·산림 공간(ENAF) 소비를 2011~2021년 대비 50% 감축 의무화. 이후 10년 단위 감축 목표를 설정하여 2050년까지 순인공화율 제로(ZAN) 달성. SRADDET·SCoT·PLU 등 전 계획 문서에 목표의 강행적 반영 의무화.
② 제222조 - 프리슈(유휴지 friche)의 법적 정의 도입: 도시법 제L.111-26조에 ‘프리슈’ 개념을 최초로 법제화하고, 프리슈 재생을 ZAN 달성의 주요 수단으로 명문화. 이를 지원하는 ‘유휴지 기금(Fonds Friches)’의 법적 근거 마련. 2021~2022년 기간에 대해 7억 5천만 유로 규모 기금을 조성했고 2023~2024년에 재편·연장되었으며, 해당 기금은 오염 부지 재생 사업비의 최대 40%를 보조함.
③ 제119조 — ZFE-m(저공해차 구역) 설치 의무화: 인구 15만 이상 대도시권에 2024년 12월 31일까지 ZFE-m 설치 의무(43개 광역권 해당). 대기오염 기준 초과 11개 광역권(파리·리옹·마르세유·툴루즈·스트라스부르·루앙 등)은 더욱 강화된 일정 적용.
④ 건물 에너지 임대 금지 제도: 2023년 1월 1일부터 에너지 등급 G+(연간 450kWh/㎡ 초과) 주거는 임대 불가·’불량 주거(logement indécent)’ 간주. 2025년 G등급, 2028년 F등급, 2034년 E등급 순으로 임대 제한이 단계적으로 확대.

(2) (Loi) ZAN법 (Loi n° 2023-630, 2023년 7월 20일)
2023년 제정한 ZAN법은 기후법의 토지 인공화 목표를 현실적으로 구현하기 위한 후속 입법이다. 이 법률은 지방자치단체의 정책 이행에 대한 어려움을 해소하고 지역 자치권을 강화하는 방향으로 설계되었다.

① 계획 문서 수정기한 조정 및 농촌 최소 보장 면적(Garantie ru rale) 도입: 기후법이 설정한 문서 개정 기한을 현실화하여 연장하고, PLU 또는 코뮌 지도(carte communale) 적용 지자체에 대해 2021~2031년 기간 최소 1헥타르(ha)의 인공화를 보장함. 이를 통해 소규모 농촌 지자체가 개발권을 박탈당하는 상황을 방지.
② 광역 인공화 거버넌스 회의(Conférence régionale de gouvernance) 신설: SCoT 기본계획 연합을 대체하는 새로운 협의 기구를 설치하여 광역 단위의 인공화 목표 조정 및 분쟁 해소를 담당하도록 함.
③ 광역 단위 인공화 상계(mutualisation régionale) 허용: 국가 또는 광역 차원의 주요 사업(인프라, 에너지, 산업)에 대해 별도 할당량을 설정할 수 있도록 함으로써 대규모 전략 사업의 추진 가능성을 보장.
④ 관련 하위 법령 5종(2023년 제정): 인공화 분류 기준 개정, SRADDET(광역 종합 기본계획)의 ZAN 반영 방식, 프리슈 정의 세칙, 태양광 발전 설비의 토지 소비량 계산 제외 요건, 태양광 기술 요건 세부 기준.

(3) 건축·에너지 규정(RE2020) 및 건축허가 환경 심사 강화
신환경규정(RE2020, 2022년 1월 시행)은 기존 열효율 기반의 RT2012를 대체하여 건물 탄소중립 전환을 실현하는 핵심 제도로 적용된다. 건물의 탄소 생애주기 평가(ACV) 의무화로 건설 자재 및 공사 과정을 포함한 탄소 배출량 임계값이 신설되었고, 신규 주택에 대해서는 가스 보일러 설치의 원칙적 금지(2022년 7월)와 목재·바이오소재(biosourcés) 활용 건물에 대한 탄소 인센티브 부여가 적용된다. 또한 50㎡ 이상 건물의 건축허가 신청 시 탄소영향평가서 제출을 의무화했고, 국사원(Conseil d’État)은 탄소 영향 분석 미흡함을 이유로 건축허가를 취소하기도 했다. 이를 통해 프랑스에서는 도시계획 행위에 대한 기후법적 통제가 사법부 수준까지 적용됨을 알 수 있다.

 

 

주요 도시 사례
파리 - PLU Bioclimatique
(바이오기후 지역 도시계획, PLU-B, 2025년 1월 발효)
파리시는 2020년 7월 PLU 개정 작업에 착수해, 2023년 6월 파리시의회 의결 및 공청회 의견 수렴을 거쳐 2025년 1월 1일 발효한 ‘바이오기후 (PLU)지역 도시계획(PLU-B)’를 통해 도시 기후 적응의 선도 모델을 제시했다.1) 파리 인구의 80~90%가 이미 완성된 도시 공간에 거주한다는 점에서, 이 PLU는 ‘전환과 생태 이행의 도시계획(urbanisme de la transformation et de la transition écologique)’을 표방한다.

파리시 생태기후진단 체계도 (©AAPUR, 2022-2023, APUR, Diagnostic du PLU bioclimatique de Paris, 2023, p.262)

① 에너지·탄소 규정의 혁신
· 에너지 소비(Bbio)
: 주거 및 사무용 건물에 RE2020 기준 대비 5~15% 추가 감축 의무 부과
· 재생에너지 통합
: 주거 10%, 사무용 건물 20% 이상 RE2020 초과 달성 요구
· 탄소 구조재
: 바이오소재(목재·짚·대마·흙) 또는 지구재(석재·적벽돌) 의무 사용
· 콘크리트 100% 건물 전면 금지
: 에어컨은 소극적 열성능 방법 적용 불가 시에만 허용

 

② 도시 녹지 및 탈포장화 전략
· 2035년까지 녹지 면적 300헥타르 추가 확충 목표
(북동부 신규 공원, 주차장 탈포장화 등)
· 2050년까지 공공 공간의 40% 불투수면 해소
(désimperméabilisation) 목표
· 건물 옥상·입면 녹화, 우수 재활용 의무화
(Coefficient de Biotope 적용)
· 파리 내 야생동물 이동 통로 보호 및 창출을 위한 생태 연결망(TVB) 지정

 

③ 건물 재활용 우선 및 사회적 지속가능성
· 대형 사무용 건물(5,000㎡ 이상) 재구성 시 10% 면적을 주거로 전환 의무화
· 신축보다 리노베이션 우선, 철거·재건축보다 재활용
(réhabilitation) 원칙 명문화
· 2035년까지 공공주거 비율 40% 달성 목표
(사회임대 30% + 중산층용 10%)

파리시 학교 오아시스 프로젝트 (©: https://www.paris.fr/pages/les-cours-oasis-7389)

 

보르도 메트로폴 — SCoT 기본계획 개정과 ZAN 전략
보르도 메트로폴(Bordeaux Métropole)은 28개 기초자치단체로 구성된 인구 약 81만의 광역 도시권으로, 급격한 인구 성장과 토지 압박이라는 이중 압력 속에서 ZAN 달성을 위한 SCoT 기본계획 개정을 진행하고 있다.

· SCoT, DOO에 광역 내 고밀 도시 재생 거점(pôles de densification)을 명시하고, 바솅 아 플로(Bassins à flot) 등 폐산업부지를 복합 기능 도시 재생 구역으로 전환
· ZFE-m 시행(Crit’Air 3 금지, 2025년 1월)과 대중교통 TOD 정책을 통합하여 이동수단 전환을 공간 계획과 연동시킴
· 가론(Garonne)강 연안 생태 완충 구역 확대, 그린 블루 네트워크 연속성 계획 강화를 통해 생태 네트워크를 복원하는 한편, 해수면 상승에 대비하여 지롱드 강어귀 저지대 도시화 제한 규정을 적용하고 있다.

 

리옹 메트로폴 — 생태적 도시재생과 PCAET 통합
리옹 메트로폴(Métropole de Lyon)은 자체 특별 지위(collectivité à statut particulier)를 가진 59개 기초자치단체 연합으로, PLUi-H(주거 포함 광역 도시계획)와 PCAET(기후·공기·에너지 영토 기본계획)를 통합한 복합 기후 도시계획 전략을 선도하고 있다.3)

 

· ADEME 실험 프로젝트 참여를 통해 토지 다기능성(multi fonctionnalité des sols) 평가를 PLU 개정에 선제적으로 통합했고, PLU 개정 시 지역별 토양 기능(pédologie) 진단을 실시하여 탄소 저장·물 순환·생태 지원 기능을 강화함
· PCAET 목표(2030년까지 온실가스 30% 감축, 에너지 소비 25% 절감)를 PLU의 에너지 성능 기준 상향과 연동하고, 광역권 전체 구역에 2025년 1월부터 Crit’Air 3 금지(ZFE)를 시행하며, 이동수단 전환 프로그램(Aides à la mobilité durable)을 병행함
· Confluence 지구(구 산업 부지) 복합 재생, 리옹 제를랑(Ger-land) 생명과학 클러스터 저탄소 도시 계획 등 프리슈 재생 모범 사례를 확산시키고, 론·사온 강 생태 회랑 복원 및 오아시스 교정사업(초등학교 녹화 300개교 목표)을 추진 중임

 

마치며
2021년의 그르넬법에서 2021년 기후법으로, 다시 2023년 ZAN법으로 이어지는 프랑스의 기후 도시계획 입법 흐름은 ‘방향의 제시’에서 ‘수치 목표의 강제’로, 그리고 ‘개별 문서의 수정’에서 ‘전 계획 위계의 동시 재편’으로 심화되었다. ‘광역 종합 기본계획(SRADDET)→국토 일관성 기본계획(SCoT)→지역 도시계획(PLU)’으로 이어지는 위계 전반에서 기후 목표를 공유하고 정량적으로 달성하는 구조는 개별 계획 문서의 내용 변화를 넘어 프랑스 도시계획 체계에서 거버넌스 변화를 통해 모색되고 있음을 알 수 있다.
이와 같은 프랑스의 선진적이고 강경한 대응 방안은 기후변화 대응을 위한 도시계획의 새로운 제도 및 구체적 방안을 모색하고 있는 국내 정책 및 제도 논의에 있어서 중요한 참고자료로, 우리나라에도 시사하는 바가 크다. 우리 현실을 프랑스에 그대로 빚댈 수는 없겠지만, 정부 관계부처와 도시계획 전문분야 그리고 시민사회와 함께 기후위기 대응을 위한 실천이 절실한 시점이다.

최민아 / minah_choi@lh.or.kr

LH토지주택연구원 연구위원

건축학 박사, 프랑스건축사
한국도시계획가협회 URBAN PLANNER S’ 편집위원

프랑스 파리 8대학교에서 도시설계를 전공하여 건축학 박사학위를 취득하고,

파리 라빌레트 국립고등건축학교를 졸업한 프랑스 정부공인 건축사이다.

현재 LH 토지주택연구원 연구위원으로서 도시계획, 도시설계, 지역개발, 공간계획 분야의 연구를 수행하고 있다.