[제주지회] 제주, 지역 도시문제 해결을 위한 미래지향적, 실천적 계획 마련 중_김기현 2026.01

이번 고도지구의 개편방향은 문화유산 등 보전이 필요한 지역만 고도지구를 유지하고 그 외 지역은 완전히 개편하도록 하고자 한다. 고도완화를 통해 지속가능한 도시 조성을 위한 창의적이고 고밀 압축적 토지용을 유도하는 압축도시를 실현하고자 하는 것이다.

 

 

압축도시 실현을 위한 제주도 고도지구 전면 개편

제주도는 한라산 조망 등 자연경관 보전을 위해 시가지 대부분을 ‘고도지구’로 지정하여 30여 년간 큰 변화 없이 관리해 오고 있다. 구체적으로 구 시가지 지역은 30m, 신 시가지 지역은 45m, 비시가화지역 및 기타 지역은 2층에서 15m 수준으로 제한하고 있다. 제주 지역의 고도지구 지정 비중은 전국 지정 개소 수의 약 30%, 면적의 약 24% 수준이다. 특히, 시군구 단위에서 제주시는 2위, 서귀포시는 3위에 해당한다. 이는 전체적으로 가장 높은 수준이다.

제주 고도지구 (ⓒ김기현)

 

2010년 중반 이후 제주지역의 인구증가에 따른 개발 및 주택 수요가 크게 증가하였음에도 불구하고, 시가지 내 경직된 고도제한으로 인해 대규모 공동주택개발이 어려웠다. 이러한 수요에 대응하기 위해 서는 불가피하게 자연녹지지역 및 계획관리지역 등에서 타운하우스 등 저층 연립주택이 무분별하게 개발된 결과를 낳았다. 경직되고 과도한 고도제한은 도시의 무분별한 외연적 확산을 가속화시켜 도시관리 문제가 크게 부각되었다.

 

제주 지역의 고도제한으로 시가지내 아파트 건설과 고층의 건축물에 제한되었다. 이로 인해 도심의 공동화가 가속화되었고, 도심 외로 확산이 가중되었다. 최근 재건축, 재개발 등의 사업성 저하 문제와 저층의 일률적인 높이의 건축물로 인한 경관의 획일화 문제가 있다. 또한 일부 개발업자는 기존 주변 도심의 건축물의 고도제한(35m~55m)과 투자유치 개발사업인 노형동 드림타워 높이(168m)와의 차별을 제기한 적이 있다.

제주도 지구단위계획수립지침 개정(안)(ⓒ제주특별자치도 고도관리방안 도민설명자료 (2025.6.18.))

 

최근 인구감소, 시가지 확산 등에 따른 도시관리 문제를 효율적으로 해결하기 위해 압축도시(Compact City)가 주요 의제로 떠올랐다. 압축도시는 도심부로의 기능 집중을 가속화시키면서 도심지의 다양한 개발을 유도하는 것이다. 이러한 움직임은 지난 30여 년간 유지되어 온 고도지구를 전면 개편하는 작업에 들어가게 만들었다. 이번 고도지구의 개편방향은 문화유산 등 보전이 필요한 지역만 고도지구를 유지하고 그 외 지역은 완전히 개편하도록 하고자 한다. 고도완화를 통해 지속가능한 도시 조성을 위한 창의적이고 고밀압축적 토지용을 유도하는 압축도시를 실현하고자 하는 것이다. 구체적 개선안은 기준높이와 최고높이를 설정하며, 기준높이는 주거지역과 준주거지역은 45m, 상업지역은 55m로, 최고높이는 주거지역75m, 준주거지역 90m, 상업지역 160m로 정한다. 이를 위해 기준높이 초과 건축물은 기반시설 등을 고려하여 지구단위계획 수립지침(개정)에 따라 운영하며, 심의를 거쳐 결정해 나갈 계획이다. 고도지구 개편 일정은 2025년 하반기 지구단위계획 수립지침 개정(2027년 적용예정) 등을 통해 진행할 계획이다. 이 과정에서 계획기준 및 설계 지침 등의 세부사항을 마련하고, 일부에서 주장하는 고도지구 개편에 따른 환경 훼손 우려 및 문제점도 해소해 나가야 할 것이다.

 

제주지역은 2010년대 중반부터 인구가 급증하는 현상을 보였다.
전입요인 중에서 ‘자연환경’이 가장 큰 비중을 차지하고 있는 것이 특징이다. 그러나 2023년부터 순유출이 많아지면서 인구는 2023년 대비 2025년 10월 –1.4%로 감소하기 시작했다.

 

제주지역 인구감소 대응을 위한 빈집활용에 새로운 방향성 마련해야...

제주지역은 2010년대 중반부터 인구가 급증하는 다른 지역과 다른 현상을 보였다. 수도권 및 일부 대도시를 제외한 지역에서 인구가 크게 증가한 지역은 제주도가 유일하다. 특히, 순전입에 따른 인구이동이 주요요인으로 제주는 전국에서 ‘한 달 살아보기’, ‘관광‧체험하기’ 등의 명소가 되었다. 전입요인 중에서 ‘자연환경’이 가장 큰 비중을 차지하고 있는 것이 특징이다. 그러나 2023년부터 순유출이 많아지면서 인구는 2023년 대비 2025년 10월 –1.4%로 감소하기 시작했다. 제주지역의 유출은 직업과 교육이 가장 큰 비중을 차지하고 있는데, 이는 계속하여 그러한 양상을 보인다. 도시 및 지역정책이 지속적인 인구증가에 따른 대응에서 인구감소를 염려해야 하는 것으로 바뀐 것이다.

제주지역 인구추이와 순이동 (ⓒ통계청, 주민등록인구 및 인구이동통계 각년도)

 

그 가운데 지역 내 인구이동은 동지역으로 많아지면서 읍면지역의 인구문제는 더욱 심각한 실정이다. 그러한 과정에서 인구감소가 나타나는 구도심지역과 읍면지역에서 빈집이 계속 증가하고 있다. 빈집은 2025년 11월 현재 1,160호이고, 읍면지역은 643호(55.5%), 단독주택은 857호(74.0%)호이다. 수치상으로는 전국 평균수준이지만, 자연환경도시, 관광도시인 제주로서는 더욱 더 관심을 가져야 하는 입장이다.

 

제주지역의 빈집은 타 지역과는 다른 방식의 정비 및 활용 방안을 강구할 수 있다.
즉 숙박, 워케이션 등 관광자원 및 귀농귀촌인 거주공간, 공유주택 등 그 활용성이 다양하게 검토되어야 한다.

제주 빈집현황 (ⓒ김기현)

전국적으로 빈집 발생은 이로 인하여 시가지 경관훼손, 범죄 발생우려, 안전문제 등을 유발하는 심각한 요인으로 인식되고 있다. 따라서 이를 긴급히 정비하거나 타 용도로 활용해야 한다. 지역별로 차이는 있으나 정비 또는 활용을 통해 새로운 기능을 부여해야만 한다. 제주 지역의 빈집은 타 지역과는 다른 방식으로 정비 및 활용 방안을 강구할 수 있다. 즉 숙박, 워케이션 등 관광자원 및 귀농귀촌인 거주공간, 공유주택 등 그 활용성이 다양하게 검토되어야 한다. 먼저 지역 특성을 고려하면 관광자원으로 충분히 활용 가능하다. 그리고 일부 읍면 지역은 육지부로부터의 순전입이 지속적으로 나타나고 있어 다양한 활용방안을 마련할 수도 있다. 이러한 측면에서 제주지역의 빈집 정비 및 활용은 지역의 새로운 기회이기도 하다. 특히, 제주지역은 순이동 중 자연환경요인이 가장 많다. 제주지역은 일반적인 이동요인인 직업요인보다 더 높은 특징이 있어 읍면지역의 빈집 정비 및 활용에 새로운 방향성을 제시하기도 한다.

 

 

 

김기현 /  darangshee@jejunu.ac.kr

(주)신화이엔씨 도시계획부 이사

관광개발학 박사, 제주특별자치도 개발사업심의위원

제주대학교 관광개발학과에서 강의 중에 있다.