[제주지회-제주] 제주 오등봉공원·중부공원 민간특례사업_하창현 vol.2

최고의 숲세권, 공원녹지형 아파트

 

 

 

1. 장기 미집행 도시계획시설 중 도시공원 민간특례사업 시작

도시공원 민간특례사업은 장기 미집행 도시계획시설의 헌법불합치 판결(1999년)에 따른 문제점을 해결하기 위하여 2010년대 중반부터 전국적으로 시행되었다.

 

정부는 2000년 「도시계획법」 개정을 통해 실효 규정을 신설하였다. 주요 내용은 도시계획시설 결정 고시일의 기산일을 2000년 7월 1일자로 규정하여 20년 경과시(2020.6.30.)까지 설치하지 않을 시 실효된다는 것이다.

 

장기 미집행 시설 중 공원은 집행실적이 낮고, 대규모 면적이어서 이에 대한 해소방안이 가장 시급한 문제였다. 그 외에 도로의 경우도 많았지만, 대상지별 규모 면적이 작고, 편법으로 해제 이후 다시 결정하는 방법 등을 통해 해결할 수 있었다. 제주지역 공원의 경우, 공원 결정 및 조성계획 등에 다소 차이가 있어 시행 효력을 잃는 기한이 2020년 6월 30일 ~ 2021년 8월 10일까지여서, 대상공원인 오등봉공원과 중부공원은 그때까지 실시계획 인가를 마쳐야 했다.

 

 

2. 정부, 2009년 「공원녹지법」에 ‘민간공원 특례사업제도’ 신설

정부는 2009년 장기 미집행 도시공원 문제를 해소하기 위해 「공원녹지법」에 ‘개발행위 특례(민간공원 특례사업)’제도를 신설하였다. 제도의 핵심은 지자체의 열악한 재정 상태로 인해 대규모 공원부지 조성에 한계를 인식하고, 이를 해결하고자 민간투자를 활용해 도시공원을 조성하고자 한 것이다.

 

국토부는 2011년 민간공원 특례사업에 대한 구체적인 절차와 방법을 규정한 지침을 제정하였다. 그리고 2016년 「민간공원조성 특례사업 가이드라인」을 마련하여 실질적인 사업추진을 위한 제도적 기반을 정비하였다.

 

민간공원 특례사업의 대상은 10년 이상 미집행된 도시공원 중 전체 면적이 5만㎡ 이상인 공원이다.

사업내용은 공원부지면적 중 30% 미만에 비공원시설 설치(민간사업자의 수익사업)를 허용하고, 나머지는 도시공원(도시계획시설)을 조성하여 지자체에 기부채납하는 형식이다.

 

이 경우 공원의 본질적 기능과 전체적 경관이 훼손되지 아니하여야 하며, 비공원시설의 종류 및 규모(주로 주거지역에서 설치가능한 용도)는 해당 지방도시계획위원회의 심의를 거치도록 하였다. 시가지에 인접한 공원의 경우 입지적 장점으로 인해 대규모 아파트단지 개발이 가장 좋은 대안으로 인식되었다.

 

도시공원 결정의 일몰을 막기 위해 전국적으로 70여 개의 사업이 추진되었고 일부는 사업이 완료되어 입주가 이루어져 개발이 종료되었다. 그러나 아직까지도 공사가 진행 중인 곳도 있는데, 대표적으로 첫 사례인 의정부시 직동공원, 추동공원 등이 있다. 추동공원은 2013년 2월 공모를 거쳐 2016년 9월 분양을 시작했고, 2019년 5월 준공해 아파트 1,561세대를 공급한 바 있다. 이후 전국적으로 많은 지자체에서 사업이 확대 실시되었고, 대부분 2020년을 전후로 특례사업이 확정, 추진되었다.

제주지역 도시공원 민간특례사업 대상공원 위치도(©하창현)

 

3. 제주도의 도시공원 민간특례사업

제주도가 도시공원 민간특례사업을 검토하기 시작한 건 전국의 지자체보다 늦은 2017년 5월부터였다. 당초 대상 공원(비집행시설 해당 공원)은 7개소였다. 특례사업이 추진된 오등봉공원과 중부공원 이외에 공원부지 내 문화유산이 분포하고 있던 1개소, 다소 규모가 작았던(6만 제곱미터 이내) 3개소, 타 사업추진이 확정된 1개소 등은 추진과정에서 최종 제외하기로 하였다.

 

민간공원 특례사업의 검토 과정에서는 전국의 주요 추진사례를 찾아보기도 했다. 특히 의정부 추동공원은 이미 추진되어 공사 중이었고, 수원 영통공원은 공모를 위한 절차를 마친 상태였다. 의정부시, 수원시, 청주시, 원주시 등의 추진상황을 우선 참고로 하여 현장견학 및 조사를 실시하였다. 관계 지자체 담당 공무원과의 면담을 통해 추진과정에서의 애로사항 및 해결방안 등을 확인했는데, 특례사업의 초기단계라 진행 과정상 우려되었던 특혜 등의 부조리 관련 사항을 매우 중요하게 고려해야 하고, 실질적 사업추진 가능성을 고려한 절차적 방법을 다양하게 검토해야 한다는 것이었다. 당시는 사업추진을 위한 시간적 여유가 있었기 때문에 예상되는 문제점을 다각도로 검토할 필요가 있었다.

 

제주도 민간공원 특례사업의 계획은 당초 2018년 하반기에 최종 선정할 계획이었다. 이를 위해 사업 초기에는 민간사업자의 관심이 낮았기 때문에 공공 측면에서 우선 해소방안을 마련하고자 하였다. 따라서 LH공사 및 제주개발공사의 참여를 유도하기 위한 방안을 논의하기로 했다.

 

그러나 이들 기관에서도 사업에 대한 관심이 부족하거나 예산집행의 문제 등으로 난색을 표했다. 그 이후 민간사업자를 대상으로 하는 방식으로 전환했다.

 

당초 2개 공원의 검토 당시 지방 재정에 의한 도시계획시설 공원조성 사업비는 3,000억 원 이상이 소요될 것으로 예상되었다. 따라서 제주특별자치도 차원에서는 이를 직접 해소하기 위한 방안도 동시에 고려했다. 법규상 시행 효력을 잃는 시기까지의 시간적 여유, 행정의 자체적 추진 의지(지방채 매입) 등의 이유로 관련 업무는 사업추진을 위한 사례 및 제도적 검토 등의 기초작업만 진행되었고, 추가로 특례사업 평가기준만을 마련한 채 논의는 자연스럽게 연기되었다.

 

민간공원 특례사업은 첨예한 논쟁이 없었던 탓인지 무관심 속에 시간은 흘렀다. 그러던 중 제주특별자치도의 지방재정 집행이 어렵다는 현실을 고려하여 다시 민간공원 특례사업을 추진할 수밖에 없다는 내부의 정책변화가 있었다. 그동안 대략 1년 반 정도의 시간이 흘러 이제 일몰 시까지 1년 반밖에 남지 않게 되었고, 결국 민간공원 특례사업으로 진행하기로 했다. 이에 따라 제주도에 도시공원 민간특례사업 TF팀을 신설하고, 도시계획부서와 공원부서가 공동 참여하는 팀을 구성해서 두 부서 간 업무협조를 적극 추진하도록 하였다.

 

시행 효력이 정지되는 일몰 시까지 기간이 많이 남아 있지 않았기 때문에 2021년 8월 11일까지 실시계획 인가‧고시를 마쳐야 했다.

 

공모사업 제안서 평가(심사)는 국토부의 민간공원 추진사업 기준에 따라 진행되었다. 국토부의 평가기준 중 변별력이 가장 큰 변수는 ‘공원시설의 설치비용’이다. 이는 일부 지역의 추진과정에서 우려사항으로 제기되기도 했다.

 

그 기준에 따르면 총비용 중 공원시설 설치비용이 클수록 그것이 기준이 되므로 주요 도시의 민간공원 특례사업에서 무리한 공원시설계획이 진행될 수 있는 문제점으로 인식되기도 하였다.

민간공원 특례사업 진행 추이

 

4. 오등봉공원은 음악당, 중부공원은 복합센터를 공원시설로 계획

제주지역의 경우 오등봉공원은 공원시설로 클래식 음악당(1,200석)과 연습실(300석)을 갖춘 ‘오등봉 음악당’, 제주아트센터 리모델링 등 공원시설 사업비로 총 933억 원(최종 변경 760억 원)을 제시했다. 중부공원은 낭만크리에이티브센터와 스포츠센터, 놀이광장과 소규모 정원 등에 450억 원(최종 변경 350억 원)을 계획하였다. 최종내용은 사업추진과정에서 협상과정을 거쳐 변경되었지만, 당초 공모 시 공원시설비는 사업비에서 매우 큰 비중을 차지한다.

 

오등봉공원 음악당인 어쿠스틱 룸(하이브리드 빈야드)은 무대를 중심으로 일부 객석을 배치하여 시각적 친밀감을 높이고, 직접 음과 측면 벽을 통한 반사음을 통해 풍부한 음향을 만들어내며 1,200석 정도의 콘서트홀 계획이 적합하다고 보았다. 이를 결정하기 위해 2022년 6월부터 8회에 걸쳐 음악당 전문가 참여하는 워킹그룹을 운영하였고, 최종 규모와 형식을 결정했다. 중부공원은 자연, 힐링, 어린이를 주제로 한 숲 만들기를 통해 체험학습교육, 체험감상, 휴게운동을 위한 공원시설을 계획하였다.

 

민간사업자 선정을 위한 추진과정은 대략 다음과 같다. 오등봉공원과 중부공원은 2020년 1월 공모제안서를 접수받았고, 그해 5월에 사업시행자에게 수용 통보를 하였다. 2020년 12월 18일 협약 체결, 2021년 1월 사업시행자 지정고시 및 공원조성계획 결정(변경)고시, 2021년 7월 공원 실시계획인가 고시를 하였다. 이로써 일몰시기 전에 민간공원 특례사업을 추진할 수 있도록 제도적 문제를 해소하였다. 이 당시 도시계획위원회, 도시공원위원회 등의 심의를 최대한 빨리 진행할 수 있도록 행정적 협조를 한 바 있다.

 

오등봉공원과 중부공원의 평가 결과 오등봉공원은 호반건설 컨소시엄, 중부공원은 제일건설 컨소시엄이 각각 선정되었다. 사업자 지정 이후 2021년 11월 실시계획인가(변경) 고시, 도시관리계획‧공원조성계획 변경 고시를 하였다. 2023년 5월 도시관리계획(용도지역/지구, 공원조성계획) 변경 고시, 2023년 6월 공원조성계획 변경 고시하였다. 이후부터는 두 공원 간 추진상황에 차이가 있다.

오등봉공원은 2023년 10월 주택건설사업계획 승인, 2024년 7월 사업비 및 사업기간 변경 후 협약 체결, 2024년 8월 공원 및 비공원시설 착공, 2024년 10월 음악당을 착공하였다. 그리고 중부공원은 2023년 7월 주택건설사업계획 승인, 2024년 1월 도시관리계획(도로) 결정(변경) 도시, 2024년 1월 주택건설사업 변경 승인이 마무리되었다. 2024년 1월 공원시설 착공, 2024년 2월 비공원시설 착공 등 실질적인 공사가 시작되었다. 두 사업 모두 2027년 1월 공원 준공, 2027년 4월 비공원 준공 후 입주가 이루어질 계획이다.

 

사업의 주요 계획내용을 보면, 오등봉공원은 공원면적 762,300㎡ 중 비공원시설부지는 94,899㎡ 로 12.45%, 총 1,429세대(14층)를 계획한다. 중부공원은 전체면적 214,200㎡ 중 비공원시설부지 44,944㎡로 21.11%, 728세대(15층)를 공급한다. 오등봉공원과 중부공원의 아파트(비공원시설부지)는 제2종일반주거지역의 고도제한에 따라 15층 이하로 결정되었다.

 

공원 주요 도입 시설 현황

		오등봉공원		중부공원
부지면적		762,295㎡	100.0%	212,906㎡	100.0%
공원면적		667,396㎡	87.6%	167,962㎡	78.9%
	공원시설	234,773㎡	35.2%	51,629㎡	30.7%
	녹지	432,623㎡	64.8%	116,333㎡	69.3%
비공원시설		94,899㎡	12.4%	44,944㎡	21.1%

 

오봉동공원 및 중부공원 토지이용현황(©하창현)

오봉동공원 조감도(©제주시청 도시계획과)

오봉동공원 개발개념(©제주시청 도시계획과)

오봉동공원 음악당 조감도(©제주시청 도시계획과)

오봉동공원 음악당 현장사진(©제주시청 도시계획과)

중부공원 조감도(©제주시청 도시계획과)

중부공원 공원 개발계획도(©제주시청 도시계획과)

중부공원 비공원시설-아파트단지 개발계획도(©제주시청 도시계획과)

 

2020년 12월 민간사업자 선정 후 관련 업무는 제주도에서 제주시로 이관되었고, 이후 제주시와 사업자 간 협상을 진행하였다. 민간사업자와 공공의 협상은 공원조성(공원시설), 기부채납, 수익률 등에 대한 것으로 약 1년 반 정도 진행되었다. 그 와중에 COVID-19 등으로 인해 건설 환경을 둘러싼 여건변화가 크게 일어났다. 이것은 사업추진의 변곡점으로 작용하게 되는데, 특히 원자재 가격상승, 건설관련 안전규제 강화, 토지보상비 상승, 인건비, 금융비용 등 운영비용 등이 크게 증가하는 상황에 직면하게 되었다.

 

 

5. 특례사업 지연에 따른 건축비 상승 등으로 고분양가 논란

도시공원 특례사업의 아파트 분양가는 평당 2,500만원 내외로 결정되었고, 그로 인해 고분양가 논란이 일었다. 이는 사업지연 등에 따른 사업비 상승요인이 작용한 결과로 그 부담은 대부분 주민(분양자) 에게 돌아가게 된다. 사업 지연의 이유는 당초 민간특례사업의 추진 여부를 결정하는 과정에서 행정기관이 결정을 지연시켜 1년 이상 기간이 소요되었고, 민간사업자 선정 이후에도 협상 과정에서 명쾌하지 않은 행정 등이 문제로 지적되고 있다.

 

도시공원 민간특례사업의 추진과정에서 많은 지자체들은 환경단체 등으로부터 문제 제기를 다소 받아왔다.

 

하지만 제주지역의 경우 이러한 반대는 지속적으로 일어났고, 실제 사업추진에 많은 어려움이 따랐다. 결국 도시공원에 대한 실시계획 인가처분 무효 소송까지 있었고, 거기에 제주시의 추진 의지가 다소 소극적이었다는 평가도 나왔다. 이와 관련하여 사업시행자와의 소송이 발생하기도 했다.

2024년 4월 호반건설 컨소시엄 특수목적법인 오등봉아트파크(주)는 제주시장과 제주시 도시계획과장, 도시공원민간특례TF팀장 등 3명에 대해 총 120억 원의 손해배상청구 소송을 제주지법에 제기하였다. 그 이유는 제주시가 명확한 근거 없이 사업을 지연시키거나 공익감사 청구 등을 사전에 알리지 않으면서 공사기간이 6개월 동안 지체되었다는 것이다. 그리고 2022년 7월 제주시가 감사원에 청구한 공익감사 기각, 그해 11월 환경단체의 실시계획인가처분 무효 확인 소송은 원고 패소했는데, 제주시가 공익감사를 이유로 3개월 동안 사업 인‧허가를 지연시키면서 60억 원의 손해(이자 부담)가 발생했다는 내용이었다.

 

도시공원 민간특례사업에 대한 검토가 2017년 5월 시작된 이래 2027년 4월 입주를 마지막으로 약 10년에 걸친 사업이 완료될 예정이다. 타 도시들에서 추진된 사업이 대략 5~6년 만에 완료된 것에 비하면 상당히 긴 시간이 소요되는 것이다. 결국 이러한 문제로 인해 사업비가 대폭 증가하게 된 것이다.

 

 

6. 도시공원 민간특례사업 평가 필요

전국 70여 개 지역에서 시행된 도시공원특례사업은 각 도시가 가진 여건을 반영하여 추진되었다. 그중 급하게 진행되었던 사업은 전반적으로 재평가를 실시하는 것이 필요하다. 사업이 지닌 의미와 특징, 효과와 문제점을 전국 또는 지역 단위에서 평가해 봐야 한다는 것이다. 그런 측면에서 제주지역에서 진행된 오등봉공원과 중부공원의 특례사업도 계획수립 및 추진과정, 도시계획적, 주택정책적 측면 등에서 제대로 평가해 봐야 한다. 사업완료 후 최종 평가를 위해 백서를 편찬하여 기록으로 남기는 작업도 필요할 것으로 판단된다.

이와 관련하여 제주의 오등봉공원과 중부공원의 특례사업을 간략히 복기해 보고자 한다.

 

먼저, 도시공원 민간특례사업의 추진 필요성에 대한 원론적인 평가이다.

 

당초 7개 공원을 대상으로 사업추진을 위한 세부사항을 검토하였다. 민간공원 특례사업 추진의 불가피성을 인식하고, 공원의 공공성을 확보하면서 비공원시설부지에서의 주택공급의 필요성을 부각시켰다. 사업추진을 위한 관련 자료의 수집 및 검토, 문제점 등을 인식하였다. 그러나 2018년 당시 지방세 수입은 예년에 비해 적지 않았으나 계속 감소하고 있는 상황에 있었고, 부족한 지방재정 문제를 제대로 인식해야 함에도 불구하고 매우 안일하게 대응했다. 그 결과 지방재정 투입을 통해 문제를 해결하자는 불투명한 의견만 제시하였는데 이는 명확하지 않았다. 결국 당초 계획보다 1년 반이 지난 뒤에야 사업을 다시 추진해야 한다는 정책기조로 변화되면서 당초 계획의 검토 및 수립 가능 시간을 허비한 것이다. 또한 민간사업자와 협상 과정에서 마찰 등 혼선으로 인한 사업추진의 지연 등 행정의 신속한 해결의지 및 전문성도 부족했다는 평가이다.

 

둘째, 사업계획은 도시계획적, 주택정책적 측면이 제대로 검토되었는가? 타 지자체와 달리 제주지역의 대규모 공원개발(비공원시설 포함)은 도시계획적, 주택정책적 측면에서 더 큰 의미를 갖는다.

 

단순히 일몰제 해소를 위한 것은 물론 대규모 주택단지가 들어설 경우 나타나게 될 여러 가지 측면을 동시에 고려해야 한다는 것이다. 타 지자체는 민간 및 공공에 의한 대규모 (주택)개발사업을 많이 진행하고 있었지만, 제주지역은 2020년 이후 행복주택을 제외하면 대단지 공동주택이 개발된 사례가 없다. 따라서 대규모 주택공급이 매우 한정되어 있는 곳이다. 단지 차원의 주택(아파트)공급 부재 현상이 가속화하고 있었고, 주민들이 선호하는 주택공급 등 주거정책의 미비 등을 반영해야 했다. 또한 높은 아파트 가격으로 인한 문제점을 해결할 수 있는 방안으로 특례사업이 검토되었어야 했다. 하지만 이와 반대의 결과를 낳았다. 도시계획적 측면에서도 고도제한에 따른 14층 또는 15층의 단일한 높이와 이로 인한 경직된 배치는 신규 개발에서 새롭게 도전할 수 있는 창의적 경관 형성에 대한 논의도 이루어질 필요가 있었지만 그렇게 하지 못했다. 대규모 개발사업에 새로운 도시계획 기법의 도입을 논의해야 했음에도 불구하고 그러하지 못한 도시계획행정의 경직성 문제가 여전히 나타나고 있었다.

 

셋째, 앞서 언급한 행정의 추진 의지 부족과 주택정책적 검토 미비 등으로 인한 고분양가로 주민들의 부담이 높아졌다.

 

즉 분양받은 주민들에게 비용 부담을 전가시키는 것으로 귀착되었다. 추진과정에서 사업기간이 계속 늘어짐에 따라 계획당시보다 사업비는 크게 증가했고, 분양가는 당초 계획보다 1.5~2배 정도 높아졌다. 2024년 7월 분양가는 오등봉공원 2,628만원/평, 중부공원 2,430만원/평이 되었다. 전용면적 85㎡를 기준으로 보면, 약 8.4억 원, 7.8억 원이며, 취득세 및 등록세 등을 포함하면 입주하는데 드는 비용은 9억 원을 상회한다. 전국 아파트 분양가에서 제주는 서울에 이어 2위를 차지한다는 것을 다시 한번 언급하게 한다. 높은 분양가로 인해 분양률은 대체로 80% 내외로 알려져 있다. 도시공원 민간특례사업의 아파트가 가지는 공원 내 주거 쾌적성, 숲세권으로 대표되는 풍부한 녹지공간 등의 선호도가 높은 입지임에도 불구하고 고분양가는 이를 상쇄시킨다.

 

도시공원 민간특례사업은 지방재정 문제로 인해 장기 미집행 도시계획시설의 해소 측면에서 어쩔 수 없는 접근방법이었다. 하지만 계획 및 추진과정에서 행정의 추진의지와 신속성을 확보했더라면 지금 제기되는 문제점은 많이 해결할 수 있었을 것이라고 판단된다.

 

처음 추진하는 사업이었기에 검토해야 할 사항(특히 법적 문제)이 많았고, 추진에 따른 행정의 책임감 등도 매우 컸을 것으로 보인다. 하지만 결과로서 평가하는데 있어서는 그러한 미숙함이 주민들에게 부담을 전부 전가시키는 것은 물론 향후 도시관리적 측면에서 이를 제대로 해 나갈 수 있을지도 예상되는 문제이다.

 

대단지 아파트의 공급에 따른 도시계획적 차원에서 추가적으로 고려되어야 할 것은 교통처리계획 및 생활권 계획이다. 현 도로를 기준으로 교통처리계획을 마련하고 있으나, 장래에 새롭게 발생할 수 있는 교통량 등을 고려해 추가적으로 처리계획을 마련할 필요가 있다. 그리고 생활권 계획에서 인구증가에 따라 특히, 초등학교, 근린시설 등의 생활인프라계획도 동시에 마련해야 할 것이다.

 

도시공원 민간특례사업은 단순히 장기 미집행 시설의 해소에만 있는 것은 아니며, 도시공간구조에 미치게 될 장래 변화를 고려할 수 있어야 한다. 이러한 측면에서 부지 내 사업은 준공되어 완료될지 몰라도 도시 전체에 미치는 영향을 제대로 고려해야 한다.

 

처음 추진하는 사업이었기에 검토해야 할 사항(특히 법적 문제)이 아직까지 마무리된 것이 아님을 인식하고, 예상되는 변화와 문제점을 해결할 수 있도록 유연하고 적절한 대응방안을 준비하는 것이 필요하다.

 

 

하창현 / habak527527@naver.com

(주)신화이엔씨 이사, 도시계획학 박사

경남연구원 전문위원, 동남권광역경제발전위원회 책임연구원, 경남도청 선임연구원,

제주특별자치도청 도시계획상임기획팀장(사무관)으로 근무했고,

현재 (주)신화이엔씨 이사, (주)티랩 본부장으로 활동하고 있다.